Regionalizarea bate la ușă: Proiectele românești și modelele europene. Beneficii și riscuri economice

 

 

Liderii USL au anunțat că anul acesta urmează să implementeze reorganizarea administrativ-teritorială a țării, prin adăugarea unui nivel suplimentar de unități administrative – regiunile cu personalitate juridică.

După 1989, problema regionalizării a fost ridicată de guvernarea Năstase, însă a fost abandonată până în 2011, când președintele Traian Băsescu și guvernarea Boc au repus-o accentuat în discuție.

Tot în 2011, USL, proaspăt constituită, a venit cu varianta sa de regionalizare, pe care o și poate pune în practică anul acesta, când deține majoritatea constituțională în Parlament.

Regionalizarea în viziunea USL

• Declarațiile publice ale unor lideri USL, precum premierul Victor Ponta sau vicepremierul Liviu Dragnea, conturează procesul de regionalizare și calendarul care va fi urmat:
• În septembrie sau octombrie 2013 va avea loc referendumul pentru revizuirea Constituției, lege în care vor fi adăugate regiunile ca unități administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, peste județe, municipii, orașe și comune.
• Până la sfârșitul anului 2013, vor fi trecute prin Parlament actele normative de implementare a regionalizării.
• Cea mai probabilă variantă de regionalizare este cu 8 regiuni, pe structura actualelor regiuni de dezvoltare.
• Viitoarele regiuni vor fi conduse de consilii regionale, care vor avea în frunte câte un președinte sau guvernator de regiune.
• Consiliile regionale și președinții/guvernatorii regiunilor vor fi aleși de către primarii de pe teritoriul respectivelor regiuni, ca variantă de lucru.
• Guvernul și Consiliile județene vor transfera competențe către regiuni și, implicit, posturi din schemele de personal.
• Viitoarele consilii regionale vor emite hotărâri de dezvoltare regională.
• Comunele mai mici se vor comasa în interiorul regiunilor.Dincolo de detaliile variantelor de lucru și de controversele care vor apărea între liderii locali ai coaliției de guvernământ și de luptele pentru putere și influență locală, există variantele europene de reorganizare administrativ-teritorială, precum și modelele unor state – precum Polonia – care au reușit.

Regionalizarea în Uniunea Europeană – modele

 

România a rămas în urmă în privinţa obligaţiei de conformare la sistemul NUTS – Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale de Statistică. Cele 8 regiuni de dezvoltare corespund nivelului NUTS 2, care prevede împărţirea Uniunii Europene în unităţi administrativ-teritoriale cu populaţie de minimum 800.000 de locuitori şi maximum 3 milioane de locuitori.

Nomenclatorul european prevede şi alte niveluri: NUTS 1 – cu unităţi între 3 şi 7 milioane de locuitori (România are 4 astfel de unităţi, fără personalitate juridică) şi NUTS 3 – unităţi cu populaţii de 150.000-800.000 de locuitori (corespund judeţelor de astăzi, în cazul României).

Într-un document parlamentar care foloseşte date din anul 2009 , se arată că România, la nivel guvernamental, a conştientizat abia în anul 2006 necesitatea demarării procesului de eliminare a decalajelor de dezvoltare între regiuni. În schimb, Bulgaria şi Estonia au prioritizat eliminarea decalajelor dintre regiuni în anu 2003, Polonia în anul 2004, iar Slovacia în 2005.

”În această repartizare, asociaţiile colectivităţilor locale au un rol foarte important. În toate statele europene, conform politicii comunitare de coeziune, scopul principal al utilizării veniturilor şi fondurilor europene a fost eliminarea decalajelor între diferite colectivităţi teritoriale, încercându-se a se depăşi tensiunile între teritorii”, se arată într-un studiu parlamentar făcut înainte de tentativa de regionalizare din 2011.

Studiul parlamentar privind împărţirea administrativă în Uniunea Europeană identifică 4 modele de regionalizare. Această diversitate de modele reprezintă o provocare privind stabilirea de regiuni de dezvoltare comune la nivelul întregii Uniuni Europene:

1. Tradiţia napoleoniană. Este prezentă în Franţa, Italia, Spania, Grecia, Europa Centrală şi de Est. Acest mode se bazează pe centralizarea autorităţii, uniformitate şi simetrie.

2. Tradiţia germană . Este prezentă în Germania, Austria, Olanda. Acest model recunoaşte – alături de un stat puternic – entităţi intermediare de autoritate.

3. Tradiţia anglo-saxonă. Este prezentă îndeosebi în Marea Britanie. Acest model nu recunoaşte noţiunea de stat ca persoană juridică.

4. Tradiţia scandinavă. Suedia şi Finlanda aplică acest model. Acasta a preluat de la modelul francez principiul uniformităţii, dar l-a aplicat într-un cadru ceva mai descentralizat.

Majoritatea statelor membre ale UE sunt organizate în teritoriu pe două nivele (de exemplu, Austria, Ungaria, Irlanda, Olanda, Portugalia, Marea Britanie, Suedia), iar câteva au o organizare pe trei nivele (Germania, Spania, Italia, Polonia). Acestea din urmă sunt state cu suprafeţe şi cu populaţii mari, iar aici colectivităţile teritoriale au competenţe largi şi nu există o tutelă a unei colectivităţi teritoriale asupra alteia.

În majoritatea cazurilor, procesul de regionalizare a coincis cu descentralizarea, care a mutat de la Guvern la autorităţile locale decizia privind colectarea taxelor şi împărţirea resurselor.

”În multe state europene, procesul descentralizării a avut, în principal, tendinţa regionalizării, creându-se nivelul teritorial regional (. Cehia, Slovacia, Danemarca, Slovenia), sau prin consolidarea autonomiei regiunilor existente (Germania, Spania, Italia, Franţa, Polonia). Crearea regiunilor în noile state membre (Ungaria, Lituania, România) a constituit prilej de noi experimentări”, mai descrie studiul procesul de descentralizare.

Modelul polonez – 16 voievodate la 38 de milioane de locuitori

Cu o populaţie triplă față de a României, Franţa are 26 de NUTS 2 (structuri de dimensionea regiunilor de dezvoltare românești), iar cu o populaţie dublă, Polonia are 16 NUTS 2. De unde ar rezulta că opţiunea României de opt NUTS 2 are acoperire, nu doar ca populaţie, dar şi ca teritoriu.

În Polonia, țară cu 38 de milioane de locuitori, procesul descentralizării a fost iniţiat din anul 1990 şi a cuprins asigurarea autonomiei locale şi reforma organizării teritoriale.

Obiectivul esenţial al reformei administrative poloneze era îndeplinirea exigenţelor Chartei Autonomiei Locale a Consiliului Europei, semnată de Polonia în 1994, dar şi a dreptului comunitar, în perspectiva aderării Poloniei la Uniunea Europeană.

Reforma poloneză a vizat acordarea competenţelor necesare colectivităţilor locale, astfel încât să se răspundă în mod eficient nevoilor cetăţenilor şi să poată fi accesate fondurile europene.

Reforma administrativ-teritorială propriu-zisă a început în anul 1999 şi a avut ca rezultat dezvoltarea politicii regionale.

Atunci s-a stabilit un sistem al administraţiei pe trei nivele: comune (gmina), districte (powiaty) şi regiuni (voievodate).

În acest proces au apărut, iniţial, numeroase dificultăţi, determinate de lipsa unei strategii de dezvoltare regională, a unor proceduri financiare adecvate şi a unei capacităţi de cofinanţare adecvată.

De la 1 ianuarie 1999, în Polonia s-au delimitat 16 noi regiuni care corespundeau metodologiei comunitare, fiind regiuni de nivel european NUTS II – Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale pentru Statistică de nivelul II -, aşa cum doreşte şi PDL să procedeze (însă într-un sistem cu mai puţine unităţi teritoriale, România având şi o populaţie cu 16 milioane de locuitori mai redusă decât a Poloniei)

După un an şi jumătate, Guvernul de la Varşovia a emis o ordonanţă de urgenţă pentru stabilirea unui clasament NUTS provizoriu: 2.489 de comune (gminas), 373 arondismente, districte (powiaty), 44 grupări de arondismente (powiaty), 16 provincii (województwo-voievodate).

În prezent, Polonia are o administraţie locală organizată pe 3 niveluri, compusă din 2.478 comune, 379 districte (powiats) şi 16 regiuni (voievodate).

Fiecare eşalon are competenţe proprii şi competenţe delegate care sunt atribuite prin lege.

Comunele (gmina) sunt conduse de o adunare deliberativă şi un birou executiv, condus de un primar, numit wojł în comunele rurale, burmistrz în comunele urbane şi prezydend miasta, în oraşele de peste 100 000 locuitori.

Districtele (powiaty) sunt entităţi administrative care au în jur de 100.000 de locuitori. 65 de oraşe poloneze cumulează funcţii ale comunelor şi ale districtelor.

Provincia este condusă de un consiliu şi un birou executiv, condus, la rândul lui, de un preşedinte.

Regiunile (voievodatele) sunt cele mai mari entităţi administrative şi sunt în număr de 16. Structura lor cuprinde un corp administrativ (sejmik wojwodzki) şi un corp executiv (zarzad wojwodzki), condus de un mareşal. Voivodatele au suprafaţa cuprinsă între 9.412 km2 şi 35.589 km2 şi o populaţie cuprinsă între 1.000.061 şi 5.130.000 locuitori. Regiunile au competenţe în special în domeniul apei, drumurilor, sănătăţii, serviciilor sociale, educaţiei, culturii şi dezvoltării economice.

Populaţia principalelor capitale regionale variază între 119.000 locuitori (Zielona Gora), peste 571.000 locuitori (Poznan) şi peste 600.000 locuitori (Varşovia).

Motivele regionalizării – gestiunea locală a fondurile europene

Îmbunătățirea absorbției fondurilor europene a fost invoactă, îndeobște, de politicienii de la toate partidele pentru reorganizarea administrativ-teritorială.

De altfel, în cazul fondurilor europene din programul Operațional Creșterea Competitivității Economice, pe partea de întreprinderi mici și mijlocii, Guvernul Ponta a decis ca gestiunea POSCCE să fie transferată la Agenţiile de Dezvoltare Regionale (ADR), care sunt controlate de şefii consiliilor judeţene.

Forţa economică redusă şi fondurile relativ mici disponibile pentru cofinanţarea proiectelor cu bani europeni recomandă punerea laolaltă a mai mulţi contribuabili, care să beneficieze ulterior de obiective realizate, nu începute .

UE merge pe concentrarea eforturilor investiţionale, iar prioritizarea lucrărilor de infrastructură şi a reţelelor edilitare va naşte ample dispute în organele de decizie locale, oricum se vor chema acestea. Disiparea banilor pe arii mai mici are avantajul că este mai echitabilă dar are si dezavantajul că măreşte costurile de ansamblu şi întârzie finalizarea lucrărilor.

Varianta poloneză are, prin urmare, avantajul unei mobilizări mai uşoare a fondurilor şi costuri mai reduse pentru contribuabil.

Riscuri economice și sociale

În cazul în care se nu va merge pe regiuni „mixte”, care să includă şi judeţe mai dezvoltate şi judeţe mai puţin dezvoltate, se poate ajunge la „purificarea economică”: zone uniform bogate sau uniform sărace, între care decalajele sunt, practic, imposibil de recuperat.

Cea mai afectată, în acest caz, ar fi dezvoltarea infrastructurii, care presupune o arie mare geografic pe care să se realizeze căile de comunicaţii în mod uniform, cu participarea financiară de rigoare. De exemplu, cum va mai fi posibilă dezvoltarea rapidă a legăturilor dintre Moldova şi Transilvania, dacă drumurile trec printr-unele dintre cele mai sărace judeţe ale ţării, Harghita şi Covasna?

Un alt pericol este fenomenul centrifugării. În anul 2011, economistul Mircea Coșea atrăgea atenția asupra faptului că numărul judeţelor mai puţin dezvoltate este mai mare decât cel al celor dezvoltate. Astfel, în regiunile care vor include doar sau preponderent județe sărace vom asista la o scădere a nivelului de dezvoltare.

Potrivit lui Coșea, acest fapt conduce la riscul centrifugării, conform regulii după care mediul de afaceri, capitalul şi factorii de producţie se orientează către zonele unde pot fi mai bine valorificaţi.

Acest proces a început deja în România, prin înscrierea firmelor în Bulgaria şi Republica Moldova, prin înscrierea automobilelor în Bulgaria și se va accentua pentru că aceste regiuni vor deveni mult mai slabe faţă de mediul exterior. ”Deci riscăm ca esenţa bugetară a acestor zone să fie transferată în alte ţări”, a conchis Coșea.

Un al treilea pericol este legat de alocarea inechitabilă a resurselor în aceste regiuni. Fostul premier Theodor Stolojan atrăgea atenția, în 2011, că în România există tendința canalizării resurselor către centru. Astfel, cele 8 județe care vor avea capitala regiunilor vor atrage resursele în detrimentul celorlalte județe din componența regiunilor.

”Deja s-au creat nişte poli de dezvoltare în România care absorb foarte multe resurse, în special forţă de muncă calificată – e vorba de Bucureşti, Constanţa, Iaşi, deci îngrijorarea mea din punct de vedere economic este legată de faptul că reglementările care se vor scoate nu vor reuşi să conţină nişte criterii cât de cât corespunzătoare pentru o alocare eficientă a resurselor şi echitabilă. Din nou resursele se vor canaliza spre centru”, atrăgea Stolojan atenția în 2011.

Varianta de lucru a regionalizării românești cu care USL testează reacțiile din teritoriu

Pe lângă declarațiile oficiale ale liderilor social-democrați ai USL, la presă a ajuns și un proiect de lege privind regionalizarea, de la aripa liberală a Uniunii.

Proiectul nu a fost asumat oficial de nimeni din USL, însă, în schimb, a fost contestat de reprezentanți ai PSD.

Controversa proiectului rezidă în primul rând în stabilirea capitalelor celor 8 regiuni propuse, configurație care defavorizează municipii mari, cu tradiție, precum Iași, Brașov sau Constanța, în favoarea unor orașe cu importanță mai redusă în prezent: Piatra Neamț, Alba Iulia, respectiv Brăila.

Regiunile care apar în draft:

• Regiunea Bucuresti-Ilfov: municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov, cu reşedinţa in municipiul Bucureşti;
• Regiunea Centru: judeţele Alba, Brasov, Covasna, Harghita, Mures si Sibiu, cu reşedinţa in municipiul Alba Iulia ;
• Regiunea Nord Est : judeţele Bacău, Botoşani, Neamţ, Iaşi, Suceava si Vaslui, cu reşedinţa in municipiul Piatra Neamţ ;
• Regiunea Nord Vest : judeţele Bihor, Bistrita-Nasaud, Cluj, Maramureş, Satu Mare si Sălaj, cu reşedinţa in municipiul Cluj-Napoca ;
• Regiunea Vest : judeţele Arad, Caras-Severin, Hunedoara si Timiş, cu reşedinţa in municipiul Timişoara;
• Regiunea Sud Vest: judeţele Dolj, Olt, Vâlcea, Mehedinţi si Gorj, cu reşedinţa in municipiul Craiova;
• Regiunea Sud: judeţele Argeş, Călăraşi, Dâmboviţa, Giurgiu, Ialomiţa, Prahova si Teleorman, cu reşedinţa in municipiul Călăraşi ;
• Regiunea Sud Est : judeţele Brăila, Buzău, Constanţa, Galaţi, Tulcea şi Vrancea, cu reşedinţa in municipiul Brăila.