Leonardo Badea (BNR): Evaluarea eficienței politicilor publice: între nevoia unor indicatori complementari PIB și actualitatea principiului „vălului ignoranței” dezvoltat de Rawls

Cred că una dintre cele mai importante teme de cercetare și dezbatere academică privind politicile publice este cea referitoare la scopul final al acestora. Din păcate, această discuție de maximă utilitate tocmai pentru publicul larg și pentru decidenții de politici, care se află la baza înțelegerii implicațiilor contractului social (și îndrăznesc să spun chiar a obligațiilor ce decurg din acesta, pentru ambele părți), este mult prea puțin prezentă în spațiul public și în mediile de comunicare.
Majoritatea economiștilor tind să se concentreze pe ideea de maximizare a bunăstării sociale, având în vedere o distribuție existentă a resurselor. Dar, cel mai adesea, interesul lor se canalizează către eficiența economică a variantelor alternative de acțiune, lăsând discuțiile cu privire la egalitate, redistribuire sau libertatea de a alege, în zona confruntării politice. Cu toate acestea, în orice dezbatere actuală privind politicile economice, devine astăzi aproape imposibil să mai separăm eficiența economică de obiectivele privind echitatea socială, pentru că cele mai multe (posibile) ajustări ale politicilor publice implică, din păcate, câștigători și perdanți în rândul membrilor societății.
Chiar dacă deja de mai mulți ani discuția privind modalitatea de apreciere a succesului sau a eșecului oricăreia dintre politicile publice a devenit mai diversificată, în practică, cel mai obișnuit mijloc sau indicator folosit în acest scop rămâne analiza dinamicii creșterii economice, mai exact rata de creștere a PIB-ului real. Aceasta este o soluție comodă dar care pierde din vedere foarte multe aspecte importante pentru societatea modernă și complexă în care trăim, pentru care creșterea PIB-ului real nu este o măsură atât de relevantă din perspectiva creșterii bunăstării sociale. Economiștii știu și recunosc asta de foarte mult timp, ceea ce însă nu îi împiedică să folosească dinamica PIB real ca prescurtare convenabilă, deși evident profund imperfectă.
Interesul inițial al guvernelor în economie, în secolul al XVIII-lea și mai devreme, era capacitatea lor de a percepe taxe sau de a împrumuta bani pentru a finanța cheltuielile militare. De-a lungul timpului, pe măsură ce economia s-a industrializat și sfera activității guvernamentale s-a lărgit, obiectivele s-au schimbat considerabil. Dezbaterea cu privire la ce ar trebui să urmărească guvernele a fost una de lungă durată și continuă să persiste, deși în prezent balanța începe să încline în cu totul altă direcție. Totuși, întrebarea rămâne valabilă: este importantă doar creșterea economică măsurată prin creșterea PIB-ului sau sunt, în schimb, mai importante (sau măcar în egală măsură importante) bunăstarea cetățenilor și bunăstarea socială agregată?
Așa cum menționam, în teorie este acceptat de economiști că PIB-ul nu este o măsură ideală a bunăstării sociale. Criticii subliniază că include rezultatele unor activități considerate a avea conotații negative sau ca fiind consecința unor evoluții negative, de exemplu, producția de arme sau reconstrucția după un dezastru natural. Simon Kuznets, numit adesea „părintele PIB”, a susținut și el excluderea acestora dar și a altora precum producția și cheltuielile cu publicitatea. Este important că PIB-ul nu include costurile externalităților precum poluarea sau pierderea biodiversității. Tot mai multe voci reprezentative ale societății contestă astăzi statutul PIB-ului ca indicator de referință, din motive justificate ce țin de neglijarea externalităților creșterii economice dezechilibrate precum costurile de mediu, de adâncirea distribuției inegale a veniturilor și a bogăției în majoritatea comunităților. Toate acestea sunt motive pentru a suspecta că creșterea PIB-ului ar putea tinde să supraevalueze creșterea bunăstării sociale.
Pe de altă parte, PIB include în principal activități ce implică tranzacționarea (pe piață) la un anumit preț și, prin urmare, exclude activități importante neplătite, precum îngrijirea copiilor sau a persoanelor în vârstă la domiciliu sau voluntariatul. Dovezile din sondaje cu privire la modul în care oamenii își folosesc timpul sugerează că, dacă ar fi evaluate la ratele pieței, aceste activități considerate parte a „economiei informale” ar crește considerabil dimensiunea percepută a economiei. De asemenea, PIB-ul nu măsoară cu precizie beneficiile pentru consumatori ale creației și inovației, deși acestea au un impact pozitiv imens asupra bunăstării umane. Din aceste motive, PIB-ul poate subestima îmbunătățirile în ceea ce privește bunăstarea socială.
Există și alte motive pentru a crede că PIB-ul are o utilitate din ce în ce mai redusă în a măsura bunăstarea socială. El nu reușește să surprindă varietatea tot mai mare de bunuri și servicii într-o economie modernă, deoarece în calculul PIB contează mai degrabă numărul de articole decât diversitatea lor. Un număr tot mai mare de produse, de la pantofi la computere la medicamente, sunt personalizabile, dar valoarea pe care oamenii o obțin din aceasta nu se reflectă deloc în statistici, chiar dacă pentru economiști sunt deja clare de foarte multă vreme mecanismele de substituibilitate și complementaritate și rolul pe care ele îl joacă în funcționarea economiei.
De asemenea, statisticile utilizate în construcția PIB par să nu reușească să surprindă pe deplin creșterea activităților digitale sau a „imobilizărilor intangibile” în general. O parte a explicației pentru aceasta constă în faptul că multe activități online nu au un preț de piață; sunt gratuite pentru consumatori. De exemplu, blogurile, rețelele sociale și site-urile web gratuite înlocuiesc media tradițională cu plată și, deși o parte din activitate este măsurată în mod convențional (cum ar fi consumul de energie electrică sau veniturile din publicitate), nu este clar că valoarea pentru consumatori este reflectată în mod corespunzător. Din contră, statisticile oficiale oferă estimări pentru creșterea activităților digitale care par neverosimil de mici.
Aceste preocupări privind utilitatea PIB-ului ca indicator al succesului sau al insuccesului politicilor statale au determinat apariția câtorva abordări alternative, nu pentru a înlocui PIB, ci pentru a fi utilizate în complementaritate.
Încă din 1990, Organizația Națiunilor Unite a inițiat calculul unui indice al dezvoltării umane precum și publicarea anuală a unui raport detaliat de analiză pe această temă. Indicele Dezvoltării Umane (IDU) este bazat pe argumentul economistului Amartya Sen (1983), laureat al premiului Nobel, care afirmă că ceea ce contează pentru dezvoltarea economică și socială sunt „capacitățile” oamenilor. Prin aceasta se referă la controlul lor asupra resurselor și aptitudinilor pentru a-și conduce viața așa cum și-ar dori. Potrivit acestuia, măsurile convenționale ale venitului, cum ar fi PIB-ul pe cap de locuitor, sunt relevante pentru evaluarea capacităților, dar la fel sunt și distribuția veniturilor, educația, accesul la tehnologii cheie precum electricitatea sau comunicațiile, sănătatea și longevitatea și alți indicatori. IDU le combină și permite urmărirea progresului unei țări în timp sau față de alte țări. Ca o paranteză, România se situa în anul 2019 pe locul 49 din 189 de țări și făcând parte totodată dintre cele 66 de țări cu un nivel foarte ridicat de dezvoltare umană (pe primul loc se clasează Norvegia).
De asemenea, institutele de statistică din multe țări, precum Marea Britanie, Canada sau Noua Zeelandă, au început să publice seturi trimestriale de statistici privind bunăstarea. În cazul Noii Zeelande, se merge până acolo încât aceste instrumente pot fi calibrate diferit de către vizitatorii paginilor de internet dedicate lor, devenind astfel instrumente interactive adaptate pe deplin noilor tehnologii digitale și nevoilor diferite de informare și evaluare ale societății. Pe de altă parte, Olanda calcula încă din 1974 un indice al condițiilor de viață.
Considerând natura și implicațiile complexe ale temei, mai recent, unii economiști au susținut luarea în considerare a unui întreg „tablou de bord” de indicatori pentru ghidarea politicilor guvernamentale, mai degrabă decât să încerce să se combine fiecare măsură de interes într-un singur indice. Un factor catalizator în această direcție a fost raportul Comitetului privind măsurarea performanței economice și progesului social, condus de un alt laureat la premiului Nobel pentru economie, Joseph Stiglitz, din care au mai făcut parte Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi și numeroși alți economiști de prestigiu. Publicat în septembrie 2009, raportul a dat un nou impuls mișcării internaționale a cadrelor universitare, societății civile și a guvernelor de a construi și utiliza indicatori care reflectă o concepție mai largă a bunăstării. Acesta a fost de acord cu necesitatea, menționată mai sus, de a distinge activitatea economică actuală de durabilitate. De asemenea, a concluzionat: „Deoarece nicio singură măsură nu poate rezuma ceva la fel de complex precum bunăstarea membrilor societății, sistemul nostru de măsurare trebuie să cuprindă o serie de măsuri diferite.” Raportul a susținut că orice indicator unic , inclusiv PIB-ul, neglijează alegerile și compromisurile importante implicate în orice decizie de politică.
Raportul s-a dovedit foarte influent și a determinat o serie de organizații internaționale și oficii naționale de statistică să dezvolte abordări mai cuprinzătoare ale măsurării economiei și a bunăstării. Un exemplu important este Better Life Index al OCDE care se bazează pe opt indici ai calității vieții și trei indici ai condițiilor ce descriu situația curentă, dar și patru dimensiuni ce privesc resursele pentru menținerea sau îmbunătățirea acesteia în viitor (incluzând astfel și problematica necesității conservării mediului). O abordare similară are și Eurostat, paleta de indicatori privind bunăstarea socială fiind mult mai largă și mai detaliată. Better Life Index este un set de indicatori sociali care măsoară cum este viața în esență pentru indivizi, în dimensiuni care nu se reflectă în datele privind PIB-ul unei țări. Tabloul de indici reprezintă o contribuție, deși, uitându-ne la indicatorii sociali pe care îi încorporează putem admite că încă omite unele aspecte importante, cum ar fi de exemplu tratamentul egal al minorităților de orice fel, dificultatea de a lua în considerare diferențele culturale, precum și dificultatea de a defini în mod unanim acceptat conceptul de „satisfacție a vieții”. Forgeard et al. (2011) fac o detaliată trecere în revistă a abordărilor privind măsurarea bunăstării și concluzionează în sensul susținerii utilizării unui tablou cu o paletă mai largă de indicatori.
Un aspect al bunăstării sociale devenit din ce în ce mai proeminent în această dezbatere despre modul în care măsurăm progresul economic este distribuția venitului. Astfel, discuțiile convenționale din mass-media și politică tind să se concentreze mai puțin pe creșterea totală a PIB-ului, de la apariția cărții Capitalul în secolul XXI. Anterior însă, distribuția veniturilor a fost rareori luată în considerare. Cartea, împreună cu baza de date online asociată cu distribuția veniturilor și a bogăției în multe țări, oferă o bază pentru investigarea modului în care au fost împărțite beneficiile creșterii economice. Ea demonstrează că, în multe țări, a existat o creștere mare a inegalității veniturilor din jurul anilor 1980 și, în unele cazuri, chiar de mai devreme, de la nivelurile anilor 1920.
World Inequality Database prezintă diferențele dintre totalul veniturilor cumulate de către persoanele aflate între primii 10% și cel cumulat de persoanele aflate în a doua jumătate a distribuției. Datele disponibile aici arată că în România diferența dintre veniturile cumulate de fiecare dintre cele două categorii de persoane a crescut într-adevăr semnificativ între 1980 și 2019. Această evoluție este prezentată mai jos la câteva momente cheie de-a lungul acestei perioade:
1990: top 10%=25,68% vs. inferior 50%=27,09%
2000: top 10%=37,57% vs. inferior 50%=19,18%
2007: top 10%=45,04% vs. inferior 50%=14,17%
2019: top 10%=41,46% vs. inferior 50%=15,14%
Se observă că imediat după 1990 și până în 2007 inegalitatea veniturilor a crescut dramatic. Între 2007 și 2019 situația s-a ameliorat, dar nu semnificativ. Dacă facem o paralelă cu evoluția din aceeași perioadă aferentă țărilor dezvoltate observăm totuși că lucrurile nu stau cu mult diferit. Totodată, se remarcă și faptul că diferențele dintre țările bogate și cele sărace au scăzut pe parcursul întregii perioade. În majoritatea țărilor pe care le-am analizat, inegalitatea veniturilor a crescut în perioada 1990-2019, cu diferența că în economiile de piață dezvoltate inegalitatea era în 1990 deja mai mare în comparație cu România, iar ulterior a crescut într-un ritm mult mai lent. Pentru România, tendința de creștere a inegalității veniturilor a fost mai rapidă imediat după căderea regimului comunist și până la declanșarea crizei financiare globale (2007).
Gândirea multor economiști despre efectul inegalității asupra bunăstării sociale se bazează în parte pe teza lui John Rawls cu privire la „vălul ignoranței”. Aceasta a fost una dintre teoriile principale dezvoltate de renumitul filozof american în cartea sa „O teorie a justiției” (1971). El s-a întrebat ce distribuție ar crede cineva că este corectă dacă nu ar putea anticipa în ce categorie socială ar urma să se încadreze ulterior pe parcursul (dacă hazardul și propriile alegeri îi vor conduce către un viitor prosper financiar sau din contră vor eșua în sărăcie). Acest lucru l-a determinat să susțină că politicile publice ar trebui să urmărească maximizarea veniturilor celor mai sărace (defavorizate) persoane – principiul „maximin”. Rawls recunoaște că inegalitățile sunt naturale și sunt necesare în societate, dar consideră că unele inegalități sunt drepte, iar altele nu. Potrivit scrierilor sale, inegalitățile justificate sunt cele care rezultă din munca și eforturile proprii ale indivizilor. Din această perspectivă, Rawls are o abordare diferită comparativ cu unii adepți ai curentului libertarian (de exemplu Robert Nozick, 1974) care argumentează că nu există inegalități nedrepte: ești acolo unde ești în viață din cauza deciziilor pe care le iei și depinde doar de tine să te schimbi și să atingi un statut mai bun. Rawls însă susține că fie și doar simpla întâmplare de a te fi născut într-un loc aleatoriu cu condiții și resurse aleatorii stă la baza inegalității nedrepte în societate, iar o societate justă ar trebui să construiască mecanisme de a corecta acest lucru, în mod obiectiv și nediscriminatoriu. Potrivit lui, factorii decizionali ar trebui să facă alegeri din ipostaza celui mai puțin avantajat membru al societății, încercând astfel să asigure cel mai bun rezultat pentru persoanele cele mai dezavantajate.
Pentru o serie de economiști, acest lucru este considerat a fi prioritar și mai constructiv decât abordările ce vizează penalizarea celor bogați, mai ales în contextul în care câștigurile generate de capacitatea antreprenorială, inteligența investițională, dobândirea prin efort de educare și formare a unor abilități speciale, sau pur și simplu doar munca asiduă și onestă, sunt văzute ca un stimulent vital pentru creșterea economică.
Cred că aceasta este una dintre cele mai constructive și utile perspective pe care le putem avea inclusiv în dezbaterea actuală privind politicile de reducere a inegalității veniturilor centrate pe rate mai mari ale impozitului pe veniturile mari (sau pe averile mari). Indiferent de soluția adoptată, pentru mine este evident că trebuie să luăm în considerare bunăstarea socială atunci când analizăm evoluțiile economiei, deoarece astăzi, ca și altădată, inegalitatea își menține tendința de creștere. În lumea modernă sunt tot mai evidente efectele inegalității de șanse dintre indivizi în competiția vieții.
Tot din această perspectivă, este de necontestat utilitatea PIB ca indicator pentru multe scopuri legate de evaluarea dinamicii economiei clasice. În același timp însă, transformările structurale prin care trece aceasta în ultimii ani, accelerate semnificativ de criza pandemică, precum și nevoia de a reflecta mai mult elemente privind bunăstarea socială în construcția și evaluarea eficienței politicilor guvernamentale ne obligă să urmărim un întreg tablou de indicatori complementari.